我國是海洋大國，擁有約300萬平方公里管轄海域，大陸海岸線長達1.8萬多公里。在人們改造利用海洋的過程中，圍填海始終備受關注。

　　一方面，圍填海能緩解用地緊張、拓展發(fā)展空間，在我國經濟社會發(fā)展中功不可沒。另一方面，它也不可避免地對海洋生態(tài)環(huán)境帶來一些影響。國家一直積極采取各類政策措施管控圍填海、修復海岸線，力求將其影響降到*。

　　但是，前不久結束的國家首批圍填海專項督察發(fā)現，部分沿海地方政府急功近利，在圍填海管理方面“失序、失度、失衡”，導致圍填海的負面效應放大。

　　違法違規(guī)圍填海 可能造成不可彌補的生態(tài)后果

　　海洋督察發(fā)現，部分沿海地方政府無視國家政策措施，絞盡腦汁規(guī)避審批，明目張膽越過紅線。在*批督察的遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南六個省（區(qū)）中，圍填海管理方面都存在“失序、失度、失衡”的現象。

　　部分地區(qū)脫離實際需求盲目填海，填而未用、長期空置，個別項目違規(guī)改變圍填海用途，用于房地產開發(fā)，浪費海洋資源。例如，河北唐山曹妃甸區(qū)填海造地面積一度達2萬多公頃，由于落地項目少，填海造地空置率達58%。

　　部分地方違法審批，監(jiān)管失職。有的違反海洋功能區(qū)劃審批項目，化整為零、分散審批；有的違法填海罰款由地方財政代繳，或者先收繳再返還給違法企業(yè)，行政處罰流于形式。江蘇省未批先建、邊批邊建現象普遍存在，共涉及184宗用海。遼寧省圍填海執(zhí)法監(jiān)管不力，已罰款248.3億元，尚有139.6億元未繳納，也未依法申請法院強制執(zhí)行。

　　“未依法審批、未經過海域使用論證和環(huán)境評價的圍填海，很容易打破海洋生態(tài)環(huán)境原有規(guī)律，引起負面效應，甚至造成不可彌補的生態(tài)后果。”國家海洋局第三海洋研究所余興光研究員介紹，如果圍填海胡亂侵占濕地面積，就會導致濕地生態(tài)涵養(yǎng)功能下降和生物種類減少。

　　國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心主任關道明舉例說：“也許這個航道本不淤積，但違背航道的海水流態(tài)亂填亂建，就會發(fā)生淤積。如果在半封閉海灣中進行不當填海，會導致水動力不足。水體交換能力一旦下降，不能及時疏散污染物，就會加劇水體富營養(yǎng)化等環(huán)境問題。”

　　圍填?？赡軒淼闹饕撁嬗绊?，包括施工期懸浮泥沙擴散對海水水質的影響，填海所占用區(qū)域海洋自然屬性喪失和海洋生物資源的損失，填海造地完成后對周邊水動力和地形地貌及沖淤環(huán)境的影響等。

　　專家強調，作為人類改造和利用自然的方式，圍填海產生的影響是有利有弊的，不能“一刀切”地否定。

　　圍填海緩解了我國沿海用地緊張，為基礎設施建設、新興產業(yè)聚集區(qū)、重化工基地、裝備制造基地等提供了承載空間，為我國經濟社會發(fā)展立下了汗馬功勞。荷蘭、日本等發(fā)達國家很早就開展了圍填海?？陀^來看，圍填海不可避免地會對海洋生態(tài)環(huán)境帶來一些影響，但絕不是海洋生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因，目前我國海洋生態(tài)環(huán)境惡化的“罪魁禍首”仍在于陸源污染。

　　國家海洋局副局長林山青介紹，為了減輕圍填海的負面影響，國家海洋局多年來陸續(xù)出臺了多項政策措施。對圍填海項目環(huán)評審查過程提出明確要求，包括工程要符合海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)保護紅線的要求，要有環(huán)境影響分析預測及采取的環(huán)保措施等。

　　“經過科學規(guī)劃和論證的圍填海，能夠將對海洋產生的影響降到*。加上后續(xù)的生態(tài)修復措施，基本能夠確保海洋資源持續(xù)發(fā)展，不產生顛覆性生態(tài)危害。”余興光說。

　　地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護的主體責任尚未得到有效落實

　　為何一些地方向海要地沖動較為強烈？

　　林山青說，沿海地區(qū)是經濟社會發(fā)展的前沿，但人多地少、缺乏用地空間的問題普遍存在，客觀上造成了向海要地的迫切需求。其次，海域使用成本過低，海域使用金征收標準自2007年頒布實施后一直未調整，海域價格嚴重偏離正常價格。根據相關測算，部分地區(qū)圍填海形成的土地成本，僅為周邊土地招拍掛價格的1/10左右。土地價格快速上漲，刺激了沿海地區(qū)向海要地的沖動。另外，圍填海造地矛盾相對較少，這也使地方政府更愿意通過圍填海來獲取土地。

　　“根本原因在于，地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護的主體責任尚未得到有效落實。”林山青說，“黨的十八大以后，黨中央國務院對海洋生態(tài)文明建設提出了新的要求，保護優(yōu)先、生態(tài)用海、集約節(jié)約用海的發(fā)展理念進一步確立。但是沿海地方政府重陸輕海、重開發(fā)、輕保護的慣性思維，在短時間內難以根本扭轉。”

　　如今，海洋生態(tài)環(huán)境保護的重要性日益突顯。“以前移山填海是為了‘生活’。隨著社會進步和經濟發(fā)展，人們日益重視‘生態(tài)’。”關道明說，“如果來到海濱，只見海景房不見海景，水體惡臭，垃圾遍布，無法享受親海空間和海洋福祉，人們是難以接受的。綠色發(fā)展、人海和諧、生態(tài)健康的美麗海洋，才是新時代里人民群眾對美好生活的新期盼。”

　　同時，沒有好的海洋生態(tài)環(huán)境，人類就不能夠實現可持續(xù)發(fā)展。海洋生態(tài)系統(tǒng)能夠為人類提供產品、資源等服務，而且海洋與陸地唇齒相依，是相互連接、不可分割的整體。“不能因為眼前利益而斷送長遠利益，要為子孫后代留下碧海銀灘。”余興光說。

　　碧海銀灘也是綠水青山、金山銀山。美麗海洋不僅有生態(tài)價值，還有經濟價值。余興光舉例說，上世紀70年代初，廈門市筼筜港灣修建了一條很長的海堤，從此港灣變成了封閉的內湖。隨著經濟發(fā)展，周邊生活污水和工業(yè)廢水直接入湖，筼筜湖變成了“臭水湖”。后來，廈門市政府大力修復筼筜湖的生態(tài)環(huán)境，終于恢復了湖區(qū)的生態(tài)平衡?，F在這里成為廈門重要的生態(tài)調節(jié)區(qū)，也成為人們喜愛的文化休閑旅游區(qū)。

　　隨著生態(tài)文明建設大力推進、海洋保護意識逐漸增強，近幾年，全國圍填?？偭肯陆第厔莘浅Ｃ黠@。據統(tǒng)計，2013年全國填海面積達到15413公頃，隨后逐年下降。2017年全國填海面積5779公頃，比2013年降低63%。與2013年前的5年相比，近5年全國填海面積降幅近42%。

　　實施*嚴管控措施 力求2020年自然岸線保有率不低于35%

　　針對圍填海亂象，國家海洋局實施了“史上*嚴”圍填海管控措施。例如，違法且嚴重破壞海洋生態(tài)環(huán)境的圍海，分期分批，一律拆除；圍填海形成的、長期閑置的土地，一律依法收歸國有；通過圍填海進行商業(yè)地產開發(fā)的，一律禁止；渤海海域的圍填海，一律禁止。

　　關道明認為，首先要積極消化現有圍填海土地存量，禁止浪費資源。同時，對于那些嚴重污染、景觀破壞、功能受損的岸線，要不遺余力地開展整治修復，實施退養(yǎng)還灘（濕）、開堤通海、拆除人工構筑物等綜合治理措施。

　　“摸清家底是修復的前提。”余興光說，“是不是就要把已填海形成的土地挖掉？是不是繼續(xù)改變海域用途？在修復前一定要進行大范圍的生態(tài)背景調查，科學判斷和評估違法違規(guī)圍填海對相關區(qū)域造成的生態(tài)影響。防止修復行為對海岸線造成二次傷害。”

　　摸清家底，還是實施近岸海域水質考核、領導干部自然資源資產離任審計、生態(tài)損害責任追究和賠償等制度的基礎。目前，國家海洋局已印發(fā)了技術標準，各?。▍^(qū)、市）正在進行海洋生態(tài)本底調查和海岸線調查統(tǒng)計。

　　對于那些合法合規(guī)合理的圍填?；顒樱惨獓栏癖O(jiān)督項目全程，并加強生態(tài)化設計。“所謂生態(tài)化設計，就是充分考慮圍填海項目與周邊海洋生態(tài)環(huán)境更加和諧自然。”余興光舉例說，廣西防城港市的紅沙環(huán)生態(tài)海堤建設修復工程，在堤腳近海岸區(qū)布設了小型人工魚礁和置石駁岸，并在淤泥灘涂區(qū)修復紅樹林群落，形成了和諧的海岸景觀生態(tài)系統(tǒng)。

　　關道明還建議，可以探討“占補平衡”的圍填海使用機制，即地方如果要圍填海，就要在其他地方采取修復海岸線等措施進行充足補償，從而實現海岸線資源的整體平衡。

　　去年，國家海洋局出臺了《海岸線保護與利用管理辦法》，在管理方式上確立了以自然岸線保有率目標為核心的倒逼機制，將海岸線分為嚴格保護、限制開發(fā)和優(yōu)化利用3個類別。明確要求全面構筑岸線利用的生態(tài)紅線，強化生態(tài)“安檢”，對觸及自然岸線保有率指標和海岸線紅線的用?；顒右宦捎枰砸黄狈駴Q，力求2020年全國自然岸線保有率不低于35%。

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