近期，中央審議的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》細(xì)化實(shí)化了鄉(xiāng)村振興的工作重點(diǎn)和政策措施，部署若干重大工程、重大計(jì)劃、重大行動(dòng)，形成了今后5年落實(shí)中央一號(hào)文件的政策框架。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已成為新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的必然要求。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須因地制宜，貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持發(fā)揮法治引領(lǐng)，建立健全相關(guān)機(jī)制和制度。

　　鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分是新時(shí)代“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在

　　新時(shí)代“三農(nóng)”工作已取得了突出成就，但仍然面臨著鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分這一關(guān)鍵問題。事實(shí)上，鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡的同時(shí)也包含了發(fā)展不充分，這主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、不同鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村內(nèi)部等，在主體、要素、權(quán)利、發(fā)展等方面面臨的配置不均、發(fā)展失衡問題。鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分集中體現(xiàn)為：

　　一是農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)展程度不高。農(nóng)村市場(chǎng)化離不開主體市場(chǎng)和要素市場(chǎng)化。黨的十八大以來，中央采取了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等多項(xiàng)重大舉措，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。但許多改革尚在封閉試點(diǎn)過程中，并且城鄉(xiāng)二元發(fā)展的體制機(jī)制障礙也仍然在一定程度上存在。

　　二是公平的收益分享機(jī)制有待完善。一方面，我國農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況千差萬別，許多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，增收渠道有限，財(cái)產(chǎn)性收入仍然不高，非農(nóng)化、空心化等問題較為突出；另一方面，受制于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法缺位等因素，鄉(xiāng)村范圍內(nèi)公平的收益分享機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后。

　　三是基層社會(huì)治理存在一定障礙。部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在基層黨建滯后、黨組織發(fā)展無力、部分黨員干部懶政等較為突出的問題；部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系不清、職責(zé)不明，部分地方社會(huì)治理參與性、有效性不高，與“共建共治共享的社會(huì)治理格局”要求存在較大差距。

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)注重法治引領(lǐng)

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)村平衡發(fā)展為思路，堅(jiān)持法治引領(lǐng)。這意味著我們?cè)谌嫱七M(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持五個(gè)必須：一是必須將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略納入法治軌道。“在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式”，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。二是必須提升法治意識(shí)和善于運(yùn)用法治思維的能力。“三農(nóng)”問題既關(guān)系到集體所有制發(fā)展、國家和社會(huì)穩(wěn)定，更關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益。必須提升農(nóng)民群眾關(guān)心和依法保護(hù)個(gè)體權(quán)利、集體權(quán)利的意識(shí)；政府部門及其工作人員、鄉(xiāng)村自治組織及其成員“要善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題”。三是必須堅(jiān)持法治的同時(shí)注重其他治理方式的協(xié)同運(yùn)用。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅需要充分發(fā)揮法治優(yōu)勢(shì)，更需要在法治軌道上實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的有機(jī)整合。四是必須形成科學(xué)的法治理念指導(dǎo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須貫徹好新發(fā)展理念，并將新發(fā)展理念轉(zhuǎn)化為科學(xué)的法治理念，有效指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。五是必須建立法治引領(lǐng)的實(shí)施路徑。這就需要著力破解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的重大障礙，建立主要法律制度，構(gòu)建核心法律機(jī)制，采取“頂層設(shè)計(jì)與基層探索”的方式，著力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)建立完善的制度體系

　　實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)貫徹新發(fā)展理念，樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，著力建立起完善的制度體系。可考慮在《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》的基礎(chǔ)上出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確規(guī)定鄉(xiāng)村振興的主要制度構(gòu)成及其框架體系，明確鄉(xiāng)村振興中的重要主體、職權(quán)職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、體制機(jī)制、主要制度等內(nèi)容，并建立起鞏固和完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制、深化農(nóng)村土地制度改革、建立綠色發(fā)展制度體系、形成常態(tài)化的鄉(xiāng)村發(fā)展支持保護(hù)制度。

　　一是鞏固和完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度。這就需要清晰認(rèn)識(shí)“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持“統(tǒng)”與“分”的協(xié)同推進(jìn)；完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，完善承包地確權(quán)登記頒證制度，實(shí)現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　二是深化農(nóng)村土地制度改革。這就需要加強(qiáng)農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”、集體建設(shè)用地制度等農(nóng)村土地制度改革的研究與實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上完善農(nóng)村土地法律制度。同時(shí)，按照農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地資源管理權(quán)相對(duì)分離的思路，加強(qiáng)農(nóng)村土地監(jiān)管制度建設(shè)。

　　三是建立綠色發(fā)展制度體系。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展需要建立綠色發(fā)展制度體系，建立健全金融、財(cái)稅、環(huán)境、資源、能源等方面不同效力層級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件。

　　四是形成常態(tài)化的鄉(xiāng)村發(fā)展支持保護(hù)制度。鄉(xiāng)村發(fā)展支持保護(hù)制度的核心領(lǐng)域集中在農(nóng)業(yè)、人才、公共服務(wù)三方面，需要適時(shí)推進(jìn)相關(guān)支持措施。在實(shí)施中，中央和各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)將人才培育與發(fā)展、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、基本公共服務(wù)均等化作為鄉(xiāng)村振興工作的重點(diǎn)支持方面。

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