農(nóng)村土地制度日臻健全

　　土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)*基本的要素，同時(shí)也是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民生活的基本要素。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是我國農(nóng)村的基本土地制度?？梢哉f，我國農(nóng)村改革開放的40年，也是農(nóng)村土地制度確立和完善的40年。大體上看，農(nóng)村土地制度的改革經(jīng)歷了四個(gè)階段。

　　全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段（1978—1980年）。這一時(shí)期，土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶經(jīng)營，但農(nóng)戶僅取得在承包土地上耕作的權(quán)利，產(chǎn)品歸集體所有，農(nóng)戶參加集體的統(tǒng)一分配。這一改革舉措，徹底解決了人民公社大鍋飯問題，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平大幅度提高。此時(shí)，農(nóng)民可以在承包的土地上自主組織生產(chǎn)，但并沒有產(chǎn)品處置的權(quán)利，土地的權(quán)屬關(guān)系也沒有發(fā)生變化。

　　實(shí)行大包干制度階段（1980—2002年）。即“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這一時(shí)期，農(nóng)戶可以獨(dú)立進(jìn)行土地經(jīng)營，自由處置產(chǎn)品，但其承包的土地上有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，即農(nóng)戶享有的土地權(quán)利并不充分。

　　家庭承包經(jīng)營制度的完善階段（2002—2014年）。伴隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革，農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)不再以繳納農(nóng)業(yè)稅和提留統(tǒng)籌款為對(duì)價(jià)。2002年，九屆全國人大常委會(huì)頒布《農(nóng)村土地承包法》，確立了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的法律規(guī)范，并對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等作出了具體規(guī)定，是這個(gè)時(shí)期的標(biāo)志性事件。2007年頒布的《物權(quán)法》，進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，建立了更加有利于土地承包關(guān)系長久不變的法律制度。這一時(shí)期，承包土地逐漸成為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的確立和實(shí)施階段（2014年至今）。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，明確要求在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這標(biāo)志著農(nóng)村土地制度從集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離政策轉(zhuǎn)向集體土地所有權(quán)不變，穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”階段。

　　2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)“三權(quán)分置”政策的實(shí)施作了具體部署，提出了逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的總體要求。黨的十九大報(bào)告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這是在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要舉措，對(duì)于保護(hù)承包農(nóng)戶的利益，激活農(nóng)村土地要素市場，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有非常重要的意義。

　　既穩(wěn)定承包權(quán) 又搞活經(jīng)營權(quán)

　　隨著農(nóng)村改革的不斷深入，我國的農(nóng)村土地制度逐步趨于完善，但以戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾也越來越突出。十三屆全國人大常委會(huì)將《農(nóng)村土地承包法》的修訂列入立法規(guī)劃，并于2017年10月和2018年10月對(duì)修訂草案進(jìn)行了審議。鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，是本次修改《農(nóng)村土地承包法》的主要任務(wù)。就法律修訂的重點(diǎn)而言，主要包括兩個(gè)方面，一是土地承包期在二輪承包的基礎(chǔ)上再延長三十年，二是明確在土地所有權(quán)保持不變和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，通過賦予土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保等功能激活土地要素市場，實(shí)現(xiàn)土地要素與其他要素的合理配置。這些重大修改，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保護(hù)新型經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，都將會(huì)產(chǎn)生重大影響。

　　首先，此次修法將更有利于保護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持承包方自愿原則，土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)，都應(yīng)當(dāng)遵從承包方的意愿。實(shí)踐中，個(gè)別地方存在強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的情形，是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的侵犯。法律修訂中，新增了農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，例如，草案規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。再如，草案明確規(guī)定國家保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民自主決定。

　　其次，此次修法明確了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式，有利于土地經(jīng)營權(quán)人開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。根據(jù)草案規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人可以依據(jù)流轉(zhuǎn)合同的約定占有農(nóng)村土地并從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，符合法定條件的可以申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記，經(jīng)承包方同意可以再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方同意可以以土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，在土地上增設(shè)、改善的可以要求獲得補(bǔ)償?shù)取＿@些法律措施，有利于土地經(jīng)營權(quán)人在受讓的土地上進(jìn)行長期投入，有利于其通過生產(chǎn)經(jīng)營、再流轉(zhuǎn)、入股、抵押等方式實(shí)現(xiàn)其土地經(jīng)營權(quán)。

　　總之，土地承包法的修訂草案，兼顧了穩(wěn)定承包權(quán)和搞活經(jīng)營權(quán)兩個(gè)目標(biāo)，既堅(jiān)持了鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的原則，又體現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)土地要素配置的需求，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，并能夠使土地承包方和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體公平分享土地收益。

　　個(gè)別調(diào)整的條件程序應(yīng)明確而嚴(yán)格

　　穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的要求，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和條件?！掇r(nóng)村土地承包法》的修訂，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的原則。明確土地承包期限，向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，確立不得收回承包地和不得調(diào)整承包地的制度，都是保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的重要措施。

　　關(guān)于個(gè)別調(diào)整，是這次修法中爭議較大的問題之一。我認(rèn)為，法律對(duì)于個(gè)別調(diào)整的條件和程序應(yīng)作出明確而嚴(yán)格的規(guī)定。草案將現(xiàn)行法的“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”的個(gè)別調(diào)整條件修改為“因特殊情形矛盾突出”，放寬了調(diào)整條件，不利于土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。實(shí)踐中，除自然災(zāi)害外，誘發(fā)土地調(diào)整的原因通常還包括承包土地被征收、征用以及人地矛盾突出。對(duì)于承包地被征收、征用的，承包人可以以得到的征地補(bǔ)償款重新?lián)駱I(yè)或者改善生計(jì)水平，不應(yīng)當(dāng)再調(diào)整承包地。對(duì)于人地矛盾突出的，也應(yīng)當(dāng)通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式解決。

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