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　　土地，是農(nóng)民生存的根本，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的基石。

　　改革開放，起步農(nóng)村。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國改革開放的一個(gè)標(biāo)志性舉措，也是憲法確定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

　　2002年8月，九屆全國人大會常委會第二十九次會議表決通過了《農(nóng)村土地承包法》，這是我國*次用法律的形式對農(nóng)村基本經(jīng)營制度作出規(guī)定，對于保障億萬農(nóng)民的根本權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)意義。

　　15年過去，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與日俱進(jìn)。“隨著農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)模化、集約化經(jīng)營水平不斷提升，呈現(xiàn)‘家庭承包、多元經(jīng)營’格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等，都對完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉解釋道。

　　“黨的十八大以來，中央出臺了一系列推動農(nóng)村全面深化改革的方針政策，這些重大的方針政策、改革舉措，都需要提供法律支撐和保證。”全國人大常委會副委員長吉炳軒表示。

　　2017年10月31日，在經(jīng)過多方調(diào)研和征求意見后，關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定草案（以下簡稱“草案”）*提請十二屆全國人大常委會第三十次會議審議，修改農(nóng)村土地承包法的大幕開啟。

　　2018年12月29日，草案經(jīng)十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過。歷時(shí)近兩年，歷經(jīng)“三審”，農(nóng)村土地承包法修改的背后有哪些思想碰撞？又有哪些觀點(diǎn)爭議？記者帶您回顧三次審議背后的故事。

　　*審議——

　　讓農(nóng)民吃上長效定心丸

　　黨的十九大報(bào)告提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

　　草案一審稿吸納了這一經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的政策，給農(nóng)民吃上了定心丸。2017年，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。“隨著農(nóng)村改革的不斷深入，以戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾越來越突出。‘三權(quán)分置’入法，對于保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保護(hù)新型經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，都將會產(chǎn)生重大影響。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文發(fā)展學(xué)院法學(xué)教授任大鵬說。

　　如何確保實(shí)行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途？草案一審稿規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用，用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)。

　　方新委員認(rèn)為，土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移以后，還是要堅(jiān)持農(nóng)田的定位，如果改變土地用途要特別慎重，即便是種果樹、種經(jīng)濟(jì)作物等也會對土地造成不可逆的損傷，所以希望“三權(quán)”分置要堅(jiān)持農(nóng)田定位的底線不能破。

　　長期以來，進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)問題一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民進(jìn)城落戶能不能以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為前置條件？草案一審稿明確不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。

　　進(jìn)退都無后顧之憂。劉振偉委員在就草案一審稿向大會作說明時(shí)說，“鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，選擇權(quán)交與農(nóng)民。”

　　“無論到哪打工，無論打工多長時(shí)間，對于農(nóng)民來說，農(nóng)村是家，土地是根。”方新委員表示，進(jìn)城務(wù)工人員的土地應(yīng)該保留，原承包關(guān)系不變。

　　*審議，草案承載著農(nóng)村土地承包關(guān)系長久穩(wěn)定不變的期待，醞釀著農(nóng)民安心進(jìn)城打工的制度保障，涵育著“三權(quán)分置”改革的新動能，等待進(jìn)一步的論證和檢驗(yàn)。

　　二次審議——

　　“三權(quán)分置”離入法更近一步

　　一年時(shí)間過去，2018年10月，農(nóng)村土地承包法修正案草案二審稿提請十三屆全國人大常委會第六次會議審議。這一年，草案二審稿在草案一審稿的基礎(chǔ)上經(jīng)歷了縝密的論證和修改。

　　草案二審稿明確了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)可以分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。草案二審稿同時(shí)完善了土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵并加以保護(hù)。草案對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則、價(jià)款、流程等作了明確的闡述并規(guī)定，國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。

　　沈躍躍副委員長認(rèn)為，草案二審稿在一審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了比較好的修改完善，對土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三項(xiàng)權(quán)利作了進(jìn)一步的細(xì)化，規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)登記及融資擔(dān)保制度，明確了草地、林地的承包期屆滿后也相應(yīng)延長等內(nèi)容，貫徹了黨中央關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的決策部署，適應(yīng)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展方向，反映了基層干部群眾的意愿和需求。

　　草案二審稿第十條規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個(gè)別調(diào)整承包地，必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

　　對于土地承包關(guān)系是否可以個(gè)別調(diào)整，與會人員各抒己見。陳錫文委員認(rèn)為，只有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，才有可能推動“三權(quán)分置”落到實(shí)處，既保護(hù)集體土地所有權(quán)，又保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，同時(shí)讓土地的經(jīng)營權(quán)逐步流轉(zhuǎn)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“‘因特殊情形矛盾突出’，沒有明確哪些情形，把允許個(gè)別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了，尺度放寬了。而現(xiàn)行土地承包法規(guī)定只有因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，才允許個(gè)別調(diào)整。”

　　“現(xiàn)行法律中有明確規(guī)定，新增人口調(diào)整土地的承包地有三個(gè)來源，一是集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動地；二是新開墾的耕地；三是原承包戶依法自愿交回的耕地。”陳錫文委員補(bǔ)充道。

　　武維華副委員長贊同保留“授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定”的內(nèi)容。他認(rèn)為，結(jié)合各地實(shí)情、因地制宜地制訂地方法規(guī)，既能解決當(dāng)?shù)氐膯栴}，又有利于探索新的改革措施。不同的地區(qū)情況差異較大，如在調(diào)研中，一些地方給土地承包總結(jié)了兩條經(jīng)驗(yàn)，“三到五年一小調(diào)，八到十年一大調(diào)”，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)。

　　劉振偉委員認(rèn)為，一審稿提出的“個(gè)別適當(dāng)調(diào)整土地”，與“必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則”是連在一起的，不宜分開說。二輪土地承包到期后，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定；對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，并履行相關(guān)程序，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。

　　三次審議——

　　開啟農(nóng)村土地法制新時(shí)代

　　草案二審后，全國人大法制工作委員會在中國人大網(wǎng)全文公布草案二次審議稿并征求社會公眾意見。全國人大憲法和法律委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、法制工作委員會聯(lián)合召開座談會，聽取了中央有關(guān)部門、專家學(xué)者的意見。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成了草案三審稿。

　　2018年12月，草案三審稿提交十三屆全國人大常委會第七次會議審議。

　　草案三審稿明確了對進(jìn)城落戶農(nóng)戶合法權(quán)益的維護(hù)并加以補(bǔ)充，將有關(guān)規(guī)定修改為“承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。”同時(shí)，草案三審稿對現(xiàn)行法律有關(guān)調(diào)整承包地的規(guī)定不作修改，維持現(xiàn)有規(guī)定不變。

　　重視保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益是草案三審稿的另一亮點(diǎn)。草案新增了兩項(xiàng)規(guī)定，一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。

　　全國人大憲法和法律委員會認(rèn)為，草案三審稿結(jié)構(gòu)合理，思路清晰，具有較強(qiáng)的針對性和可操作性，已基本成熟，應(yīng)盡早出臺。

　　“草案經(jīng)過兩次修改完善，已經(jīng)基本成熟，同意本次常委會會議審議通過。”劉修文委員認(rèn)為，草案三審稿緊緊圍繞處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系這條主線，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，適應(yīng)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展方向，符合現(xiàn)階段的農(nóng)村實(shí)際。

　　“我完全贊成，建議盡快出臺。”羅保銘委員認(rèn)為，全國人大常委會及時(shí)組織修法，對試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)和改革成果予以固化，為下一步深化改革提供了法律保證。

　　2018年12月29日，關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定經(jīng)十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過。

　　自此，我國農(nóng)村土地制度演進(jìn)史翻開新的一頁。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任何寶玉認(rèn)為，“這次修改后的農(nóng)村土地承包法對鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，都將發(fā)揮積極作用。”

　　新法落地，將會有哪些配套政策措施出臺？農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示，一方面，要繼續(xù)做好農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記的后續(xù)工作，確保給農(nóng)民頒鐵證、確實(shí)權(quán)；另一方面，要出臺工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度的具體辦法，規(guī)范工商資本使用農(nóng)地的行為。

　　“2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部擬抓好兩項(xiàng)工作。”孫邦群補(bǔ)充道，“一是會同全國人大等相關(guān)部門研究，就新法的重點(diǎn)條款出臺法律釋義，讓從事農(nóng)村土地管理工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂；二是通過多種媒介方式宣傳普法，爭取做到家喻戶曉，讓老百姓能夠按照新法的規(guī)定維護(hù)自己的合法權(quán)益。”

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