土地,是農(nóng)民生存的根本,是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ),也是鄉(xiāng)村振興的基石。
改革開(kāi)放,起步農(nóng)村。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,是我國(guó)改革開(kāi)放的一個(gè)標(biāo)志性舉措,也是憲法確定的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。
2002年8月,九屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》,這是我國(guó)*次用法律的形式對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度作出規(guī)定,對(duì)于保障億萬(wàn)農(nóng)民的根本權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,保持農(nóng)村穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)意義。
15年過(guò)去,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與日俱進(jìn)。“隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè),各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大,規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)水平不斷提升,呈現(xiàn)‘家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)’格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等,都對(duì)完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。”全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉解釋道。
“黨的十八大以來(lái),中央出臺(tái)了一系列推動(dòng)農(nóng)村全面深化改革的方針政策,這些重大的方針政策、改革舉措,都需要提供法律支撐和保證。”全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)吉炳軒表示。
2017年10月31日,在經(jīng)過(guò)多方調(diào)研和征求意見(jiàn)后,關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定草案(以下簡(jiǎn)稱“草案”)*提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議,修改農(nóng)村土地承包法的大幕開(kāi)啟。
2018年12月29日,草案經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)。歷時(shí)近兩年,歷經(jīng)“三審”,農(nóng)村土地承包法修改的背后有哪些思想碰撞?又有哪些觀點(diǎn)爭(zhēng)議?記者帶您回顧三次審議背后的故事。
*審議——
讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效定心丸
黨的十九大報(bào)告提出,鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地“三權(quán)分置”制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。
草案一審稿吸納了這一經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的政策,給農(nóng)民吃上了定心丸。2017年,農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地,流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。“隨著農(nóng)村改革的不斷深入,以戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾越來(lái)越突出。‘三權(quán)分置’入法,對(duì)于保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),保護(hù)新型經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,都將會(huì)產(chǎn)生重大影響。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文發(fā)展學(xué)院法學(xué)教授任大鵬說(shuō)。
如何確保實(shí)行“三權(quán)分置”后不改變農(nóng)地用途?草案一審稿規(guī)定,承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的,發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用,用于土地耕作,連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的,發(fā)包方可以依法定程序收回承包地,重新發(fā)包;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的,發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同,收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
方新委員認(rèn)為,土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移以后,還是要堅(jiān)持農(nóng)田的定位,如果改變土地用途要特別慎重,即便是種果樹(shù)、種經(jīng)濟(jì)作物等也會(huì)對(duì)土地造成不可逆的損傷,所以希望“三權(quán)”分置要堅(jiān)持農(nóng)田定位的底線不能破。
長(zhǎng)期以來(lái),進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益保護(hù)問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民進(jìn)城落戶能不能以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為前置條件?草案一審稿明確不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件,是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶,納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系,喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的,支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益。
進(jìn)退都無(wú)后顧之憂。劉振偉委員在就草案一審稿向大會(huì)作說(shuō)明時(shí)說(shuō),“鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程,現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜,按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求,是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),選擇權(quán)交與農(nóng)民。”
“無(wú)論到哪打工,無(wú)論打工多長(zhǎng)時(shí)間,對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),農(nóng)村是家,土地是根。”方新委員表示,進(jìn)城務(wù)工人員的土地應(yīng)該保留,原承包關(guān)系不變。
*審議,草案承載著農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定不變的期待,醞釀著農(nóng)民安心進(jìn)城打工的制度保障,涵育著“三權(quán)分置”改革的新動(dòng)能,等待進(jìn)一步的論證和檢驗(yàn)。
二次審議——
“三權(quán)分置”離入法更近一步
一年時(shí)間過(guò)去,2018年10月,農(nóng)村土地承包法修正案草案二審稿提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議。這一年,草案二審稿在草案一審稿的基礎(chǔ)上經(jīng)歷了縝密的論證和修改。
草案二審稿明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后,享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),可以自己經(jīng)營(yíng),也可以保留土地承包權(quán),流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),由他人經(jīng)營(yíng)。草案二審稿同時(shí)完善了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵并加以保護(hù)。草案對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則、價(jià)款、流程等作了明確的闡述并規(guī)定,國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益,任何組織和個(gè)人不得侵犯。
沈躍躍副委員長(zhǎng)認(rèn)為,草案二審稿在一審稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了比較好的修改完善,對(duì)土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)利作了進(jìn)一步的細(xì)化,規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記及融資擔(dān)保制度,明確了草地、林地的承包期屆滿后也相應(yīng)延長(zhǎng)等內(nèi)容,貫徹了黨中央關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的決策部署,適應(yīng)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展方向,反映了基層干部群眾的意愿和需求。
草案二審稿第十條規(guī)定,承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個(gè)別調(diào)整承包地,必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則,同時(shí)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。
對(duì)于土地承包關(guān)系是否可以個(gè)別調(diào)整,與會(huì)人員各抒己見(jiàn)。陳錫文委員認(rèn)為,只有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,才有可能推動(dòng)“三權(quán)分置”落到實(shí)處,既保護(hù)集體土地所有權(quán),又保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán),同時(shí)讓土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步流轉(zhuǎn)集中,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“‘因特殊情形矛盾突出’,沒(méi)有明確哪些情形,把允許個(gè)別農(nóng)民調(diào)地的標(biāo)準(zhǔn)模糊了,尺度放寬了。而現(xiàn)行土地承包法規(guī)定只有因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形,才允許個(gè)別調(diào)整。”
“現(xiàn)行法律中有明確規(guī)定,新增人口調(diào)整土地的承包地有三個(gè)來(lái)源,一是集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地;二是新開(kāi)墾的耕地;三是原承包戶依法自愿交回的耕地。”陳錫文委員補(bǔ)充道。
武維華副委員長(zhǎng)贊同保留“授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定”的內(nèi)容。他認(rèn)為,結(jié)合各地實(shí)情、因地制宜地制訂地方法規(guī),既能解決當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題,又有利于探索新的改革措施。不同的地區(qū)情況差異較大,如在調(diào)研中,一些地方給土地承包總結(jié)了兩條經(jīng)驗(yàn),“三到五年一小調(diào),八到十年一大調(diào)”,得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)。
劉振偉委員認(rèn)為,一審稿提出的“個(gè)別適當(dāng)調(diào)整土地”,與“必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則”是連在一起的,不宜分開(kāi)說(shuō)。二輪土地承包到期后,確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定;對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組,屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則,由農(nóng)民集體民主協(xié)商,并履行相關(guān)程序,可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整,但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。
三次審議——
開(kāi)啟農(nóng)村土地法制新時(shí)代
草案二審后,全國(guó)人大法制工作委員會(huì)在中國(guó)人大網(wǎng)全文公布草案二次審議稿并征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)、法制工作委員會(huì)聯(lián)合召開(kāi)座談會(huì),聽(tīng)取了中央有關(guān)部門(mén)、專家學(xué)者的意見(jiàn)。在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,形成了草案三審稿。
2018年12月,草案三審稿提交十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議。
草案三審稿明確了對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)戶合法權(quán)益的維護(hù)并加以補(bǔ)充,將有關(guān)規(guī)定修改為“承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的,引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方,也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。”同時(shí),草案三審稿對(duì)現(xiàn)行法律有關(guān)調(diào)整承包地的規(guī)定不作修改,維持現(xiàn)有規(guī)定不變。
重視保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益是草案三審稿的另一亮點(diǎn)。草案新增了兩項(xiàng)規(guī)定,一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入。
全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)認(rèn)為,草案三審稿結(jié)構(gòu)合理,思路清晰,具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性,已基本成熟,應(yīng)盡早出臺(tái)。
“草案經(jīng)過(guò)兩次修改完善,已經(jīng)基本成熟,同意本次常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。”劉修文委員認(rèn)為,草案三審稿緊緊圍繞處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系這條主線,堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖,適應(yīng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展方向,符合現(xiàn)階段的農(nóng)村實(shí)際。
“我完全贊成,建議盡快出臺(tái)。”羅保銘委員認(rèn)為,全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)組織修法,對(duì)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)和改革成果予以固化,為下一步深化改革提供了法律保證。
2018年12月29日,關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)。
自此,我國(guó)農(nóng)村土地制度演進(jìn)史翻開(kāi)新的一頁(yè)。全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室主任何寶玉認(rèn)為,“這次修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度,保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益,進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,都將發(fā)揮積極作用。”
新法落地,將會(huì)有哪些配套政策措施出臺(tái)?農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示,一方面,要繼續(xù)做好農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記的后續(xù)工作,確保給農(nóng)民頒鐵證、確實(shí)權(quán);另一方面,要出臺(tái)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度的具體辦法,規(guī)范工商資本使用農(nóng)地的行為。
“2019年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部擬抓好兩項(xiàng)工作。”孫邦群補(bǔ)充道,“一是會(huì)同全國(guó)人大等相關(guān)部門(mén)研究,就新法的重點(diǎn)條款出臺(tái)法律釋義,讓從事農(nóng)村土地管理工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂;二是通過(guò)多種媒介方式宣傳普法,爭(zhēng)取做到家喻戶曉,讓老百姓能夠按照新法的規(guī)定維護(hù)自己的合法權(quán)益。”
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