2018年是改革開放四十周年，如果說我國改革開放始于農(nóng)村，那么農(nóng)村改革則始于農(nóng)村的土地制度。農(nóng)村土地制度改革建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。2002年，第九屆全國人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村土地制度的改革成果以法的形式確定下來。近年來，按照中央關(guān)于“新形勢下深化農(nóng)村改革的主線，依然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系”的要求，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)一步深化，涉及所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記等多項內(nèi)容。如何將黨中央的改革決策和新形勢下農(nóng)村土地制度改革的成果轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，依法保護(hù)土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益，是農(nóng)村土地承包法修改的出發(fā)點和落腳點。

　　依法保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會）的合法權(quán)益。按照法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會）所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會）是農(nóng)村集體土地的所有者，也是農(nóng)村土地承包的發(fā)包方。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要堅持農(nóng)村土地集體所有，不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。為此，農(nóng)村土地承包法強(qiáng)化了村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會）在土地流轉(zhuǎn)、用途管制等方面的權(quán)利。一是收取管理費用。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以適當(dāng)收取管理費用。二是對土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)。承包方之間對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換，或者采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，或者用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，需向發(fā)包方備案。受讓方再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，或者以通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的，需經(jīng)承包方同意，并向發(fā)包方備案。三是依法終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。對土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，如果承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

　　依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)民）的合法權(quán)益。按照法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，大量農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、落戶，各類合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體涌現(xiàn)，大量工商企業(yè)等社會資本流向農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。如何更好地實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民”的要求，彰顯保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的決心，農(nóng)村土地承包法作出規(guī)定：

　　一是強(qiáng)化權(quán)益保護(hù)。將黨中央提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”和“第二輪土地承包到期后再延長三十年”轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，明確“耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長”。強(qiáng)調(diào)國家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，刪除原法中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方的內(nèi)容，明確不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。平等保護(hù)農(nóng)戶家庭成員特別是婦女的土地承包權(quán)益，明確農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益，土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。

　　二是賦予農(nóng)民更多的選擇權(quán)。明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營，國家保護(hù)其依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，也可以依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，可以依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，可以將承包地交回發(fā)包方，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，可以自主決定采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式。

　　三是建立統(tǒng)一登記制度。習(xí)近平總書記在2016年4月25日召開的農(nóng)村改革座談會上指出，要抓緊落實土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。為此，農(nóng)村土地承包法規(guī)定，國家對耕地、林地和草地等實行統(tǒng)一登記，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　四是賦予承包地的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保權(quán)能。農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保試點是黨的十八屆三中全會確定的重點改革任務(wù)，自2015年12月經(jīng)全國人大常委會授權(quán)后在全國232個地區(qū)試點，目前已經(jīng)完成。農(nóng)村土地承包法的規(guī)定與改革內(nèi)容相銜接，“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”，為下一步全面推廣試點成果提供法律支撐。

　　依法保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。實踐中，隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模越來越大，各類合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營以及工商企業(yè)等社會資本成為流轉(zhuǎn)土地的主體。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，如何平衡發(fā)包方、承包方和受讓方關(guān)系，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，是農(nóng)村集體土地“三權(quán)”分置改革的重點，也是“三權(quán)”分置法律制度的重要內(nèi)容。

　　一是明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利。明確國家保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。受讓方經(jīng)承包方同意，可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補(bǔ)償。

　　二是合理平衡各方權(quán)利關(guān)系。明確承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有擅自改變土地的農(nóng)用用途等法定情形的除外。當(dāng)出現(xiàn)上述法定情形，且承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。這些規(guī)定，既保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益，又規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)人的行為。

　　三是賦予受讓方再流轉(zhuǎn)和融資擔(dān)保權(quán)能。經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，受讓方可以再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，也可以以通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

　　四是建立土地經(jīng)營權(quán)登記制度。為滿足不同經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)登記的需求，農(nóng)村土地承包法規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”。

　　（作者：全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會管崇涌）

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