土地問(wèn)題解決得好，農(nóng)民利益就更有保障，農(nóng)村發(fā)展活力也更足。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵仍在土地上；從根本上解決好土地問(wèn)題，城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)是重要突破口，必將為鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化注入新動(dòng)力、增添新活力。

　　2019年5月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），聚焦鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的制度性供給，文件提出了一系列管方向、管全局、管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略舉措。其中，農(nóng)村土地制度改革依然是“重頭戲”，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市無(wú)疑又是關(guān)鍵一幕。

　　有土斯有財(cái)，有財(cái)斯有用。土地是“財(cái)富之母”，是農(nóng)民*的資產(chǎn)。然而，農(nóng)村土地卻并沒(méi)有成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要來(lái)源。閑置土地不能“生錢”，農(nóng)民只能“抱著金飯碗沒(méi)飯吃”。

　　資產(chǎn)變資本，中間到底隔著什么？隔著清晰的產(chǎn)權(quán)和完整的權(quán)能。之前，我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬看似明確實(shí)則并不清晰，土地歸農(nóng)民集體所有，集體到底是誰(shuí)，好像也不能完全說(shuō)清楚。集體資產(chǎn)歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員，但每個(gè)成員占有多少、每年可以獲益多少，也不是很清楚。近年來(lái)推動(dòng)的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，出發(fā)點(diǎn)就是為了明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份更加明確的占有權(quán)和收益權(quán)。

　　確權(quán)是基礎(chǔ)，卻不是改革的全部。農(nóng)村土地權(quán)能不完整，才是限制土地資本化更為關(guān)鍵的障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)之間實(shí)行兩種不同的土地制度，城鎮(zhèn)國(guó)有土地可以通過(guò)招拍掛程序自由流轉(zhuǎn)，可以擔(dān)保抵押；農(nóng)地卻必須通過(guò)征收和辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，農(nóng)村土地與國(guó)有土地不能同等入市、同權(quán)同價(jià)。

　　資產(chǎn)價(jià)值是在流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的，如果不能充分流轉(zhuǎn)，大多資產(chǎn)只能是“死資產(chǎn)”或“沉睡資產(chǎn)”。為了更好地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還權(quán)賦能、活權(quán)增利成為近些年來(lái)深化農(nóng)村土地制度改革的主要方向。然則，農(nóng)村土地問(wèn)題極為復(fù)雜，農(nóng)村承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地“三塊地”情況又各不相同。其中，承包地的制度性框架已經(jīng)形成，政策相對(duì)完善定型；宅基地十分復(fù)雜敏感，短期改革突破難度大。為此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市由于牽動(dòng)城鄉(xiāng)兩個(gè)地理空間，反而成了改革的攻堅(jiān)主力，受到的關(guān)注也更多。

　　所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的土地。2015年全國(guó)層面啟動(dòng)的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)”）中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)15個(gè)，2016年擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。“農(nóng)地入市”引來(lái)社會(huì)一片叫好，農(nóng)民也深受鼓舞滿懷期待。

　　然而，按照現(xiàn)有口徑計(jì)算，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量規(guī)模約為4200萬(wàn)畝，只占集體建設(shè)用地總量的13.3%。不僅占比不高，而且集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布還很不均衡，主要集中在沿海地區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，碎片化嚴(yán)重。也就是說(shuō)，對(duì)多數(shù)農(nóng)民而言，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這事既摸不著，也參與不了。

　　為了讓更多的農(nóng)民能夠分享到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地增值收益，把好事辦得更好，《意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”改革進(jìn)行了部署，關(guān)鍵亮點(diǎn)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上。

　　《意見(jiàn)》提出，按照國(guó)家統(tǒng)一部署，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這意味著，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市“擴(kuò)圍”了。

　　原有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍太小，受益面比較窄，現(xiàn)在允許有序?qū)⒂袃斒栈氐拈e置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，待入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)模事實(shí)上增加了。原先有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的村，入市覆蓋面、惠及面會(huì)提高；過(guò)去沒(méi)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的村，也可以將閑置宅基地、廢棄集體公益性建設(shè)用地通過(guò)直接入市盤活增值。這項(xiàng)改革一旦試點(diǎn)后普遍推開(kāi)，基本每個(gè)村莊都有了參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的機(jī)會(huì)，大部分農(nóng)民都可能成為這項(xiàng)改革的受益者。

　　當(dāng)然，任何事情都有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)和收益往往是伴生的。農(nóng)村土地制度改革是個(gè)大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜。改不好、改得過(guò)急，都可能給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，底線很明確，就是土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。不管政策如何調(diào)整，需要遵循“三不”原則，不能把集體所有制改沒(méi)了、耕地改少了、農(nóng)民利益受損了。

　　盡管農(nóng)村建設(shè)用地內(nèi)部“三塊地”轉(zhuǎn)變“通道”打通了，但并不意味著就可以大規(guī)模實(shí)施，一些前置條件必須滿足。一是要按照國(guó)家統(tǒng)一部署進(jìn)行。當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍處在試點(diǎn)階段，試點(diǎn)結(jié)束后何時(shí)以什么方式普遍推開(kāi)，還取決于修法，需要按照國(guó)家統(tǒng)一部署來(lái)實(shí)施，要有序進(jìn)行。二是必須農(nóng)民愿意。不能為了搞“入市”，違背農(nóng)民意愿，代替農(nóng)民做主，強(qiáng)迫農(nóng)民放棄宅基地，維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益是不能打破的底線。三是必須合法合規(guī)。待入市的土地要符合空間規(guī)劃、用途管制和依法取得，借入市“打擦邊球”的行為是嚴(yán)格禁止的。

　　*后，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，搞好收益分配是關(guān)鍵。收益分配搞不好，不僅會(huì)影響改革的節(jié)奏和效果，還會(huì)引發(fā)矛盾和糾紛。有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，需要找到平衡國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間收益的有效辦法，讓農(nóng)民平等共享土地增值收益。不能轟轟烈烈一場(chǎng)，農(nóng)民卻成了旁觀者。

　　土地是民生之本、發(fā)展之基。土地問(wèn)題始終是現(xiàn)代化進(jìn)程中全局性、戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題。土地問(wèn)題解決得好，農(nóng)民利益就更有保障，農(nóng)村發(fā)展活力也更足。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵仍在土地上；從根本上解決好土地問(wèn)題，城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)是重要突破口，必將為鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化注入新動(dòng)力、增添新活力。

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